נכסים והשקעות בע"מ ואח' נ' ירושלים ואח' - פסקדין

פסק דין

1.העותרים הם הבעלים של מקרקעין הממוקמים ברח' יפו 48 בירושלים, פינת רחוב הרב קוק, מאחורי הבניין הידוע כ"בניין העמודים", אשר בו חנויות ויחידות מסחריות אחרות. ביחד עם הבניין מהווים המקרקעין חטיבת קרקע אחת (גוש 30050, חלקה 71). בשטח שמאחורי הבניין מופעל חניון, בידי חברת ימית א. בטחון (1998) בע"מ, כשוכרת בלתי מוגנת של שטח החניון. העתירה מופנית כנגד התנגדות המשיבות ליתן רישיון עסק למפעילת החניון, מן הטעם שהשימוש המבוקש טעון היתר לשימוש חורג. העותרים חזרו בהם מן הבקשה לפיה יורה בית המשפט על ביטול כתב האישום שהוגש נגד מפעילת החניון בשל הפעלתו ללא רישיון עסק, וטוב עשו, שכן עניין זה אינו מצוי בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים.

2. בידי העותרים שתי טענות חלופיות. על פי טענתם האחת, וזו טענתם העיקרית, השימוש בשטח כחניון מותר מכוח התוכניות התקפות, ואינו מצריך הליך של שימוש חורג. טענה זו נשענת על כך שתכנית המתאר המקומית לירושלים (להלן: תכנית המתאר), מגדירה את האזור בו נמצא המגרש כאזור מסחרי. גם תכניות 2709ג' ו- 2709ד' קובעות כי השטח הנדון מיועד לאזור מסחרי מיוחד. מסחר, כך נטען, פירושו גם מגרשי חנייה. ועוד נטען, כי מכל מקום, החניון הוא שטח שירות, שהקמתו מותרת ומתחייבת לשם התקנת מקומות חנייה לשימושים המסחריים. הטענה החלופית היא, שהמדובר בחניון הפועל עוד לפני קום המדינה, היינו עוד קודם כניסת תכנית המתאר לתוקף, בשנת 1959. והנה, סעיף 1(א) לחלק ו' של תקנון תכנית המתאר קובע, כי שימוש שנעשה במקרקעין קודם לאישור התכנית יישאר בתוקף, ולא יהווה סטייה ממנה.

3. אקדים ואדחה את הטענה החלופית, שגם ב"כ העותרים מודה בחולשתה. העותרים לא הוכיחו כי השימוש בקרקע, עובר לכניסתה לתוקף של תכנית המתאר, היה חניון. אכן, השטח בו מדובר שימש, לפחות החל משנת 1935, את חברת האוטובוסים "אגד", כתחנה המרכזית של העיר ירושלים, עד שהועברה משם. אלא שמכאן אין ללמוד כי השטח שימש כחניון. האוטובוסים של חברת "אגד" חנו במקום, כשימוש נלווה לתחנה המרכזית. לא היה זה חניון בתשלום, עצמאי ונפרד, היינו, עסק המשרת את כלל בעלי המכוניות המבקשים לחנות בו. אולם, גם לו שימש השטח כחניון עובר לכניסת תכנית המתאר לתוקף, לא היה הדבר מועיל לעותרים, שכן כפי שאבהיר להלן, אין חל על עניינם החריג שבהוראת סעיף 1(א) לחלק ו' של התקנון האמור. זו לשון ההוראה:

לא ישמשו כל קרקע או בנין הנמצאים באיזור מן האיזורים שסומנו בתשריט לתכלית אחרת מאשר אחד השימושים המפורטים ברשימת השימושים לגבי האיזור בו נמצאים הקרקע או הבנין, בתנאי כי:

מקום שמשתמשים בקרקע או בנין, בשעת כניסת תכנית זו לתוקפה, שימוש כלשהו, השונה מאחד השימושים המפורטים ברשימת השימושים לגבי האיזור שבו הם נמצאים, מחמת תכנית בנין ערים כלשהי שהייתה בתוקף סמוך להכנסה לתוקף של תכנית זו, מותר להמשיך להשתמש בקרקע זו או בבנין זה באותו שימוש כל עוד לא חל שינוי בחזקתם, בבעלותם של אותה קרקע או של אותו בנין (ההדגשה שלי).

ברור, אם כן, כי שימוש הנוגד את התכנית החדשה מותר, כל עוד הבעלים של המקרקעין הינו הבעלים שהיה ערב כניסתה של התכנית בתוקף. הוראה זו הגיונה בצידה. מצד אחד, מבקשת היא למזער את הפגיעה בבעלים של מקרקעין כתוצאה מכניסתה של תכנית חדשה לתוקף. מנגד, מבקשת היא למנוע הנצחת מצב שהוא בלתי רצוי על פי כללי התכנית החדשה, ומבהירה מראש, לכל מי שיקנה את המקרקעין מן הבעלים הקודם או יקבל ממנו את החזקה, לאחר כניסת התכנית לתוקף, כי לא יוכל להסתמך על השימוש שעשה אותו בעלים בקרקע, והעומד בניגוד למותר בתכנית. הווה אומר, לבעלים החדש ו/או למחזיק החדש אין אינטרס הסתמכות על יסוד השימוש במקרקעין ערב כניסת התכנית לתוקף.

לא יכול להיות חולק, כי העותרים רכשו את זכויותיהם במקרקעין נשוא העתירה בשנת 1966, מכוח ירושה (נספח י"ד לתשובת המשיבות). הווה אומר, רכישת הזכויות נעשתה לאחר שהתכנית נכנסה לתוקף. כך גם אין חולק, כי מפעילת החניון, מכוחו של הסכם עם העותרים, התקשרה עימם לאחר כניסת התכנית לתוקף. ב"כ העותרים ער לכך, אלא שלטענתו היורשים הם חליפיהם של הבעלים ולפיכך אין לראות בהעברת זכויות מכוח ירושה משום שינוי בעלות. בהקשר זה נטען, כי בעוד שמי שקונה קרקע בודק את התכניות החלות עליה ומחליט על רכישתה בהיותו מודע לאפשרויות שהן מקנות, הרי שיורש מקבל את הקרקע כפי שהיא.

4. אין בידי לקבל טענה זו. ירושה היא אחת הדרכים המשפטיות לרכישת בעלות, ומשכך קרקע העוברת בירושה היא קרקע שהבעלות בה השתנתה. הנה כי כן, פרשנות מילולית של הוראת החריג הנדון מובילה למסקנה, כי היה שינוי בעלות בקרקע. לא מצאתי בלשון הסעיף, המצוטטת לעיל, כל אבחנה בין דרכי העברת הבעלות, ככל שהדבר נוגע להתרת המשך השימוש הנוגד את התכנית. גם פרשנות הגיונית ותכליתית של אותו חריג מחייבת מסקנה לפיה העברת הקרקע ליורשים בעקבות מות הבעלים, מפסיקה את תחולתו. נזכיר כי המדובר בחריג, המתיר שימוש הנוגד את הוראות התכנית החדשה. קשה להלום, כי מתקין התכנית התכוון לכך, שהשימוש העומד בניגוד לה יותר לנצח נצחים, ולפחות כל עוד יש יורשים למי שהיה הבעלים של הקרקע ערב כניסתה לתוקף. המדובר בחריג שיש לפרשו בצמצום, על מנת למנוע תוצאה בלתי רצויה, לפיה שימושים שהיו מותרים על פי תכנית ישנה, ואשר אינם עולים בקנה אחד עם תכנית חדשה, ימשיכו להתקיים למשך פרק זמן שכלל אינו נראה לעין. תוצאה כזו תמנע את פיתוח השטח עליו חלה התכנית החדשה על פי העקרונות התכנוניים והצרכים, המשתנים עם השתנות העתים. ליורשי הקרקע לא יכול, אם כך, להיות אינטרס הסתמכות ולפיו שימוש שעמד לזכותו של המוריש, ימשיך להתקיים גם לאחר מותו, גם אם בין לבין, נכנסה לתוקף תכנית חדשה האוסרת על אותו שימוש.

5. נותרת, אם כך, לדיון, השאלה העיקרית, והיא האם מאפשרות התכניות החלות על המקום לנהל בו חניון, כשימוש עיקרי בנכס.

הקרקע הנדונה נמצאת בתחום "תכנית מס' 2709ג', שינוי מס' 33/94 לתכנית המתאר המקומית לירושלים, שינוי מס' 1/94 לתכניות מספר 2079, 2079א' ו- 3623" (להלן: התכנית). מטרת התכנית היא פיתוח כללי של מרכז העיר ירושלים. על פי התכנית, הקרקע נשוא העתירה נמצאת בתחום מגרש מס' 1, המוגדר בתכנית כ"אזור מסחרי מיוחד". נקבע כי חלות עליו הוראות התכנית וכן הוראות שנקבעו בתכנית המתאר לגבי "אזור מסחרי". על פי הוראות התכנית, התשריט ונספחי הבינוי המצורפים אליה, מיועד מגרש מס' 1 לבניית בניינים בשטח כולל של למעלה מ- 40,000 מ"ר. כעולה מסעיף 10(ה) לתקנון התכנית, השימושים המותרים בשטח האמור הם "מסחר, מגורים, משרדים, מלונאות ובתי קולנוע", וכן השימושים שנקבעו בתכנית המתאר כשימושים מותרים ב"אזור מסחרי". חניון אינו בכלל השימושים המותרים על פי התכניות הללו. מכאן מסקנה, כי הפעלת חניון מסחרי הוא בבחינת "שימוש חורג" כהגדרתו בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, שכן אין הוא ברשימת השימושים המותרים, לא על פי תכנית המתאר ולא על פי התכנית. יודגש, כי רשימת השימושים המותרים על פי תכנית היא רשימה הממצה את כל שניתן לעשות התחום התכנית כשימוש נפרד ועצמאי (ע"א 1216/98 אבוטבול נ' ועדת ערר מחוז המרכז פ"ד נה(5), 114). טענת העותרים, לפיה "מסחר בעניין זה משמעו גם מגרש חניה" אינה מקובלת עלי. איני סבורה, כי מגרש חניה הוא מונח "עמום" (בג"צ 5384/90 ישראל אמריקן דיוולופר (ד.א.) בע"מ נ' ראש עירית קריית אתא, פ"ד מו(2) 237), אשר פרשנותו, בזיקה לשימושים המותרים בתכנית, סובל גם את הפרשנות המוצעת על ידי העותרים. עיון ברשימת השימושים המותרים בתכנית המתאר מעלה, כי הרשימה כוללת חנויות, מחסנים ומשרדים. מגרש חניה אינו בגדר אחד מאלה. ואילו התכנית, הקובעת כי השימושים המותרים הם מסחר, מגורים וכו', מייחדת מגרש מסוים, שאינו המגרש הנדון, לחניה ציבורית תת קרקעית. אין להעלות, אפוא, על הדעת, כי המונח "מסחר", על פי תכנית זו, כולל גם עסק של מגרש חניה. בצדק טוענות המשיבות, כי גם אם שימוש של חניה מותר כשימוש נלווה לשימוש עיקרי אחר, השימוש שמבקשים העותרים לעשות, הפעלת חניון מסחרי בשטח של כ- 2,500 מ"ר, הוא שימוש עיקרי ונפרד. קביעה אחרת משמעותה סיכול התכנית החלה על השטח, המייעדת את המגרש בו נמצאת הקרקע נשוא העתירה לבניינים, כאמור לעיל.

6. כך גם לא מצאתי יסוד לטענת העותרים לפיה יש בתכניות 5166 ו- 5166ב' כדי לסייע להם. על פי הנטען, תכניות אלה, שהן תכניות בדבר התקנת מקומות חניה, קובעות כי יש להתקין מקומות חניה לשימושים מסחריים. רוצה לומר, בעל קרקע המיועדת לשימוש מסחרי נדרש לספק חניות לשטחים המסחריים שבמגרשו. אלא שעיון בתכניות הללו (נספחים י"א וי"ב לכתב התשובה) מלמד, כי אין תכליתן לקבוע את יעודי הקרקע ואת השימושים המותרים בה, אלא לקבוע תקני חניה במטרה לעודד את השימוש במערכת הסעת המונים ואת פיתוח מרכז העיר ירושלים. יעוד הקרקע נשוא העתירה והשימושים המותרים בה נקבעו, כאמור, בתכנית 2709 ג', וזו אינה מתירה שימוש של חניון מסחרי.

7. העותרים ביקשו עוד להישען על פסק דינו של כב' השופט י' שמעוני בערעורי היטל השבחה שהוגשו בנוגע לקרקע הנדונה (ע"ה 6/99, 5/99 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' קוקיא. כב' השופט שמעוני קבע כי לא ניתן לחייב את הבעלים בהיטל השבחה (פסק דין זה בוטל, בהסכמה, בערעור שהגישה עליו הוועדה המקומית בבית משפט זה: ע"א 2466/01 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' קוקיא). התקשיתי לרדת לסוף דעתם של העותרים ככל שסבורים הם כי יש בפסק הדין לתמוך בטיעונם. אכן, כב' השופט שמעוני סבר כי השימוש במקרקעין כחניון הוא ניצול נחות של הנכס, המיועד לשימוש מסחרי, ולכן אין לחייב את הבעלים בהיטל השבחה, אולם עיון בפסק הדין מלמד כי השאלה שעל הפרק הייתה האם חל על הבעלים חיוב בהיטל השבחה עבור היתר לשימוש חורג בנכס. הווה אומר, איש לא חלק על נקודת המוצא, ולפיה השימוש שעושים העותרים במקרקעין, על דרך של הפעלת חניון, הוא שימוש חורג (על פי היתר שניתן להם בשעתו). ואכן, כעולה מתשובת המשיבות, על פי המידע המצוי בתיק העסק, בעבר התבקשו וניתנו היתרים לשימוש חורג לשם הפעלת חניון, אולם תוקף ההיתר האחרון פג ביום 31.12.07.

8. זה המקום להעיר, כי בקשתה האחרונה של מפעילת החניון (השוכרת את השטח מן העותרים), לקבלת רישיון עסק לשם הפעלת חניון, נדחתה עוד ביום 19.10.09. בהודעה על הדחייה (נספח ו' לכתב התשובה) הובהר למבקשת כי הבקשה לרישיון עסק אינה עולה בקנה אחד עם השימושים המותרים על פי התכנית, וכי ביכולתה לפנות בבקשה להיתר לשימוש חורג. עוד נאמר בהודעת הדחייה כי במקביל להגשת בקשה לקבלת היתר לשימוש חורג, תוכל המבקשת לפנות בבקשה לקבלת היתר זמני לניהול העסק, במקביל לקידום ההליך לקבלת היתר כאמור. מפעילת החניון לא נקטה כל פעולה על מנת לקבל את ההיתר הנדרש, ותזכורת שניתנה לה באפריל 2010 לא הניבה תגובה. בפברואר 2011 ביקר מפקח בחניון ומצא כי הוא מופעל ללא רישיון עסק, ונמסרה למפעילה התראה לפני נקיטת הליכים פליליים. משלא נעשה דבר, הוגש נגד המפעילה כתב אישום לבית המשפט לעניינים מקומיים. רק ביום 16.2.11, כשנה וחצי לאחר דחיית הבקשה לקבלת רישיון עסק, שלחו העותרים (שאינם מפעילי העסק אלא בעלי הקרקע), מכתב למחלקת רישוי עסקים במשיבה 1, ובו נתבקשה המשיבה "להבהיר כי עסק זה איננו טעון רישיון לשימוש חורג" (נספח 5 לעתירה). משיבה 1 השיבה למכתב זה ביום 26.4.11 כי השימוש כחניון אינו מן השימושים המותרים על פי התכנית החלה על המקום (נספח י' לכתב התשובה). כעבור חודשיים הוגשה העתירה שלפניי.

עובדות אלה, כמו גם האמור בפסק דינו של כב' השופט י' שמעוני, מלמדות כי עד לשנת 2011 מעולם לא חלקו העותרים על כך שהשימוש בשטח כחניון מסחרי מחייב קבלת היתר לשימוש חורג. לא זו אף זו, משנדחתה הבקשה האחרונה, לא הזדרזו ופנו בבקשה לקבלת היתר לשימוש חורג, כפי שגם לא פנו לבית משפט זה עובר לקבלת מכתב הדחייה. העתירה הוגשה רק בעבור כשנתיים, ולאחר שמפעילת העסק, השוכרת מהם את השטח, הועמדה לדין פלילי בגין הפעלת עסק טעון רישוי, ללא רישיון. המדובר בהתנהגות חסרת תום לב, אשר די היה בה, כשלעצמה, כדי לדחות את העתירה. לא למותר להוסיף, כי תמוהה העובדה שמפעילת העסק לא מצאה לנכון להצטרף לעתירה.

9. משהגעתי למסקנה כי הפעלת חניון מסחרי בשטח נשוא העתירה הינה בבחינת שימוש חורג הטעון היתר, ממילא אין העותרים זכאים לסעד המבוקש, שהרי אין ליתן רישיון עסק שאינו עולה בקנה אחד עם דיני התכנון והבניה - וגם העותרים לא טענו אחרת.

העתירה נדחית.

העותרים ישלמו למשיבות הוצאות ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 50,000 ₪.

ניתן היום, ו' טבת תשע"ב, 01 ינואר 2012, בהעדר הצדדים.

התוכן בעמוד זה אינו מלא, על מנת לצפות בכל התוכן עליך לבחור אחת מהאופציות הבאות: